♦文／張偉

歐洲政壇似乎迎來緊鑼密鼓的「公投時刻」。英國6月23日將舉行公投決定是否退出歐盟；義大利今年10月之前舉行修憲公投；匈牙利總理歐爾班計畫通過公投決定是否接受歐盟的難民分攤方案……

公投在西方政體中本是「代議制民主的補充和修正」，但近年來卻頻繁扮演歐洲政治決策主角，解決「重大問題」。這股「公投熱」的背後，是歐洲民主政治的嬗變和迷失。 

變味和濫用

一般而言，公投旨在彌補代議制民主的缺陷：一是解決可能出現的民意扭曲現象，即民選出來的代理人在一些問題上與民眾的真實立場不符；二是處理關乎國家前途和命運的重大事件，比如修改憲法、締結盟約等。

擁護者認為，公投最大限度地擴大了公民直接參政範圍，具有更高權威。而批評者指出，公投假定對民意做出更廣泛和更迅速的回應就能帶來更好結果，這一假定具有爭議；此外，公投在實際操作中暗藏複雜的政治動因和利益糾葛，可能出現所謂「多數人暴政」。

雖然關於公投利弊的討論難有定論，但回顧歐洲國家近年來舉行的多次公投，不難發現其中變味和濫用的現象。

一是公投被當成一種政治手段用於施壓或解壓。2015年7月，債務危機漩渦中的希臘在公投中以壓倒性優勢否決了救助協議草案。提議公投的用意就在於以民意相要脅，向歐盟和國際債權人爭取更大談判空間。

二是公投成為民眾宣洩不滿情緒的管道，背離其解決特定重大問題的初衷。多數情況下，公投會將複雜的政治議題向民眾簡化為「是」或「否」的投票，但民眾利益趨向與動機千差萬別。以荷蘭今年4月的公投為例，主題原本關於歐盟和烏克蘭的聯繫國協定，而實際上演變成民眾「疑歐」或者「挺歐」的情緒表達，以及對當政者的意見表示。

三是公投有時掩蓋問題根本，拖延危機，反使情況更為棘手。2014年9月，蘇格蘭獨立公投失敗，但此後，支持獨立的蘇格蘭民族黨成員人數猛增三倍，預示另一場政治風暴正在醞釀。

失信和逃避

公投在實際操作中暴露出諸多弊端，但歐洲近年來出現的「公投熱」是一個不爭的事實，個中原因值得深思。

中國國際問題研究院歐洲研究所所長崔洪建認為，公投頻繁表明社會民眾對政治精英的失望，公投也是把「雙刃劍」，表面上吸納足夠民意，擁有不可質疑的權威性和正當性，但暗地裏卻是政客的一種責任推卸。

新加坡學者鄭永年近日在《西方庸人政治人物時代的到來》一文中也指出：「現在西方的政治家利用『民主』的機制，越來越不負責任。這尤其表現在使用『公投』這一機制上。」

從更宏觀的視角來看，歐洲「公投熱」還與政治風向、社會思潮、媒體傳播、技術環境等方面的變化直接相關，特別是民粹主義流行、反歐盟情緒上升等。

崔洪建認為，民主和民粹政治之間的界限在當前歐洲政治實踐中模糊難辨，民粹正借助公投這一形式成為泛歐洲的政治勢力。而由政治精英創建的、存在所謂「民主赤字」的歐盟最容易成為攻擊標靶，藉以迎合選民情緒，這也是歐洲許多公投都涉及歐盟問題的一大原因。

撕裂與退化

從當前形勢判斷，歐洲這股「公投熱」仍將繼續，可能造成的政治和社會影響不容忽視。

一是在英國「脫歐公投」的示範效應下，歐洲其他國家預計會更多地通過公投，對內獲取政治資本，對外迫使歐盟讓步。奧地利極右翼政黨自由黨近日表示，奧地利應該「通過公投治理」。法國極右政黨國民陣線承諾，如果贏得2017年總統選舉，將就歐盟成員國地位舉行公投。

二是公投無助於「達成共識」，還可能激化矛盾，為民粹主義勢力創造條件。從某種角度來看，公投像一個潘朵拉魔盒，一旦被打開，會不斷製造出分歧，加大現有政治秩序的撕裂。以英國脫歐公投為例，卡梅倫表示，公投能夠一勞永逸地解決英國的「歐洲問題」，但從客觀效果看，公投強化了兩大陣營的對立，加劇英國社會分裂。無論公投結果如何，英國今後還會受「歐洲問題」的困擾，公投可能再次上演。

值得注意的是，歐洲輿論開始出現各種反思聲音，出現諸如「英國去留歐盟不應通過公投決定」的觀點。英國《經濟學家》在報導中寫到，一人一票的「直接民主可以用於像歐洲歌唱大賽一樣無關緊要的問題，但絕不適用於管理一個國家，更別提整個歐洲大陸」。

然而，此類反思能在多大程度上為「公投熱」降溫令人存疑，歐洲民主政治演變趨勢混沌不明。這是導致現在歐美國家政府和整個政治體系權威受到挑戰的根本原因。