解讀桃園航空城

■ 費沖之

破落門戶的裡裡外外

桃園台地除了以千塘之鄉聞名外，更是以展開在台地濱海鄉鎮的國際機場成為眾人皆知的地方，自1979年台灣境內最大的民營航空機場啟用以來，桃園一直都是台灣門戶的代稱。

桃園機場第一航廈建築因仿自美國華盛頓杜勒斯國際機場，而始終無法擺脫山寨惡名，加上已營運超過30年，近年斥資整修後，稍有新氣象；而第二航廈於闢建落成後便因漏水問題屢遭詬病，未如預期有門面一新之感；而延宕多時的機場捷運一方面凸顯民間參與公共設施投資興建的荒謬，另一方在政府接手後，又暴露了政府在軌道系統採購與整合上的無能，通車之日一延再延。在門面的建設上上，桃園機場及其配套建設濃縮了台灣作為發展中地區後進的窘態，赤裸地展現且無法扭轉。

無法扭轉的不僅是這些具體可見與感受的建設與工程品質，門戶的困頓，無法敞開的張力內多於外。1980年代，世界的生產線在東亞的島鏈上，桃園機場時以內戰敗軍領導者命名為「中正」，啟用之初曾是東南亞各國競相觀摩的對象，是「自由基地」現代進步的象徵。1980年也是大陸走出文革紛擾，宣誓改革開放的年代。1990年代，當世界尚未體認到中國在未來20年將如何天翻地覆崛起，台灣執政者卻嗅到兩岸作為一個經濟上不可迴避的共同連結，將之包裝以「亞太營運中心」，積極興闢機場的第二航廈。當跨國生產佈局追逐低廉的土地與勞動成本時，東亞及中國大陸作為新生的生產基地，台灣的製造業轉型就必需更依賴航運與金融服務，當時之規劃尚有遠見。

這扇期待敞開的大門，卻因島內陷入統獨意識相持拉扯，兩岸關係在民粹操作下，倒退不前，甚至原設定的發展佈局也無法實現，兩岸既無法合作，便因發展需求形成競爭之勢。這20年來大陸深水港、大型國際機場相繼完成啟用，並將台灣港口吞吐量、機場旅客人數遠遠拋之在後。繼之而起，是大陸從世界工廠轉變為國際重要消費市場的轉骨工程，這些趨勢並非台灣單方面以簡單硬體建設便可承接或齊頭並進。而台灣內部這股拉扯之勢至今尚未平息，主要是台灣內部嚮往美國規格的兩黨式「民主制度」，實則是不同資本權貴代言人的分贓爭權，美名4年一次換主，卻只是相互拉扯空轉過4年又4年再4年。民主化伴隨著並非美好的生活，而是資本去管制化進而產生巨大的貧富差距，政府分配手段失能致使民眾失去信賴，許多重大建設計畫推動越發困難。

空前絕後的徵地規模

時至今日，亞太營運中心的構想並未隨著世界局勢轉變而有所調整，特別是在2008年國民黨重新執政後，重新將加工出口區的概念包裝為「自由貿易區」，複製過往減免投資者稅金與提供低價土地的發展模式，更甚至曾一度欲將自由經濟區內的移工與法定最低薪資脫鉤。這樣的發展模式短期內可能因為租稅與低廉勞動力獲取巨大的利潤，也將吸引各式各樣的資本暫時駐泊。然而對比島內早在40年前就推動的幾個加工出口區，至今區內的廠家已多易主，即便是還有緊鄰港區的條件，利用率與就業人口卻大不如前，雖說其老舊，但更深刻的是台灣在產業分工鏈上的角色以與過去不同，當下重新複製這種免稅優惠的自由貿易區，不還是在走50年前的老路嗎？況且，航空的命脈在於政治，當台灣無法作為國際對大陸中轉的航點，反而是大陸西岸的幾個城市成為國際航班中轉的航點，光在這個要害上，今天所期望的航空自由貿易港或航空城，便已是空中樓閣。

檢視桃園航空城的各類文宣，雖是勾勒了一個美好的願景，卻總只是停留在響亮的分區命名：「文創科研產業區」、「樂活優直住宅」、「台灣門戶區」等等，以及一個個不知未來如何經營、由誰經營的建築：「會議展覽中心」、「MIT銷售櫥窗」、「文創、設計、娛樂和表演中心」；每一個看似跟上潮流的空間背後，卻未詳細說明這些機能之間的關連為何？未來新城市的新住民又將是什麼樣面孔的人？而城市發展的動力除了航空所帶來的物流、中轉的產業活動外，又有哪些產業是被選擇與整合？之後又是以什麼機制管理？土地雖是產業立基起點，然而不論是傳統或新興產業的運作，關鍵在於政府的支持。土地開發計畫只能展現分區的概念，卻不能說明從土地流轉到企業運作到營收之間的模式，而如何使產業從無到有，這才真正是航空城核心的「蛋黃」需要被論證的。

航空城計畫的範圍達到6845公頃，其中土地徵收範圍就高達3130公頃，分別由桃園縣政府與交通部辦理徵收，其中75％均為私人土地。除了以一般區段徵收方式平衡財物外，另外機場專用區及自由貿易港專用區等新增用地，則需由交通部的民航作業基金支付500多億的費用。依照開發成本收益平衡的原則推估未來土地標售價格，住宅區1坪土地至少將從12萬元起跳，加上興建住宅的成本以每坪8萬計算，未來住宅1坪的價格至少就是20萬元，然而這只是規劃帳面上的數字，而市場上規劃區內的農地一坪已經炒作至6萬元甚至更高。

這些數字再一次的提醒著我們，政府徵地的手段看似增加土地供給，然而卻是以土地價格的上漲為前提，是無法真正平抑房價。也就是說，圍繞著航空城週邊的「蛋白」也許提供了房地產新的炒作標的，卻無法提供在航空城工作的、受流通或其他產業雇用的勞工的平價居住空間甚至是大量的社會住宅。

離土離人的超現實城市

自航空城計畫核定之後，隨之啟動的都市計畫程序，遭到多方質疑。尤其是在遠雄建設與前桃園縣副縣長葉世文爆發八德合宜住宅招標案的勾結賄賂後，民眾對葉世文轉任副縣長前於營建署署長任內審查的航空城案件，便提出多項問題：包括送區域計畫委員會申請書的人口數據明顯與現況不相符；整個計畫區的範圍從2009年不到1,000公頃的徵收面積，擴增至2013年3,130公頃的徵收範圍，遭質疑浮濫徵收；甚至對交通部所提第三跑道的需求，也遭質疑是以錯誤的運量成長作為推估依據；這些規劃數字上的謬誤一再出現，加上地方副縣長的貪瀆案，更讓人對整體開發的動機、巨大利益的分配流向有合理的質疑。換句話說，這樣一個大型開發案，會不會只是打著航空產業自由貿易的稱號，實質內涵無關產業，土地炒作才是唯一的內涵呢？

就在各項開發前審查作業逐漸通過的同時，居住於現地的民眾，已傳出自殺等案件。更進一步來看，這個超大的新都市計畫區，所徵用的土地當中，有達2,518公頃的農業用地，佔計畫總面積之52.56%，而特定農業區更高達1,487公頃，換句話說，航空城不僅是徵用農地，而在預定徵收的農地中有超過半數的良田。農田的徵收與農業政策相關，而依賴於農業生產與居住於徵收範圍內的8000多戶居民，更將面對土地重整與居住條件大轉變的未來，即便是有安置住宅與永久農業區的規劃，但卻不能保證能有原面積的農地與收益，這無疑是要逼現住戶離土離農，是標準的圈地滅農殺人計畫。

這樣一座還停留在紙上願景的城市，最要嚴肅面對首先便是兩岸的議題。若只是停留在30、40年前的思維，那桃園機場無論在怎樣擴充、改建增加週邊的流通服務配套，都將會與高雄港一樣，面臨運量的消退，非但無法作為航線中轉之地，甚至連航線、航班都要消失；其次要面對的，便是島內房地產炒作對土地的「合法掠奪」，正是因為開發代價低、持有成本也低，才會使得地方政府亟欲以土地徵收重劃方式籌集財源，也正因為開發代價低而開發後轉手的利潤驚人，官商勾結共謀的弊端才會層出不窮，同時也造成現地居民失業與流離。這座不立於現實考量的超大型城市，又積極的膨脹不合理的規模，進行現住戶搬遷與農地徵收，儼然是一座荒謬而奇異的城市，並且即將從藍圖上的虛構出現在地表上，證明它那超現實的存在。