大埔案後區段徵收之去留
■ 費沖之
周折且駭人聽聞的徵地血淚苗栗縣大埔徵收案被拆遷住戶，向台中高等行政法院控告內政部區段徵收違法，經更一審宣判，共有彭秀春等4戶勝訴，撤銷了原先對這4戶人家土地和建物的區段徵收。勝訴的4戶大埔居民，在歷經兩年家破人亡的種種打擊後，終於換來一絲遲到且微弱的正義。
大埔的故事必需要回溯到2008年。當時群創光電向縣府申請增加竹科竹南基地4.98公頃的用地，於是苗栗縣政府便將鄰近的大埔里民宅、農地劃入竹科竹南基地區段徵收範圍內。就在2010年的夏天，怪手闖進了縣府號稱完成徵收程序的農田，肆意地將農田與稻穀毀壞。徵收區內一位朱老奶奶，因無法承受失去家園與將來生活無以為繼的心理壓力，選擇以喝農藥結束生命。一連串的事件，引發了反對該地方徵收「一方有難、八方來援」的社會運動。
時任行政院院長、現任副總統吳敦義迫於民意，曾同意停止拆除大埔居民的房屋，承諾「原屋保留」、「區段範圍內集中劃設農地」。然而2012年內政部都委會會議中，卻又以「影響道路」為由，決議拆除前述4戶人家的3戶房舍、1戶土地。2013年夏天，縣府又趁著拆遷戶及聲援者北上陳情之際，見「天賜良機」（縣長劉政鴻語），在警力掩護下迅速地將這4戶拆除。其中一拆遷戶「張藥房」主人張森文，更於拆除後2個月離奇地落水身亡。在歷時3年的抗爭中，支持者曾對行政院長上至總統等人在各地的行程進行突擊性抗議，甚至在臺北凱道抗議後轉而包圍內政部。
修法又修復家園的抗爭路
整件事情中，多次展現了中央與地方面對徵地開發的不同調。雖這類新闢都市計畫區的審議核定權在中央，然而在此一事件中，地方政府挾經濟發展為要脅，迫使中央的審議淪為橡皮圖章，更甚不惜勞師動眾拆除4戶居民的房舍，此舉更被直指是縣長劉政鴻帶有報復的作為。而值得玩味的一點是，地方上無分藍綠的政黨人士，幾乎都對此類的開發行為大表贊同，而除了中央行政部門有所回應外，民進黨要角的回應與呼籲，僅僅出現於反大埔聲浪高漲的片刻，其後更未見有積極作為。
整起事件並未因宣判而落幕，民間團體一方面協助住戶繼續「把家蓋回來」；另一方面也針對現行土地徵收的法令制度提出修正的構想，可謂雙修並行。因宣判結果是肯定民間團體對現行政府辦理徵收的程序與正當性的質疑，所以長期參與反大埔事件的「農村聯合陣線」（簡稱「農陣」），除了協助大埔民眾積極朝向修復家園的抗爭路上持續不懈，並且幾乎在大埔事件重要的轉折點上，均以修法為其主戰場，期許法令得以更保障人民權益，並維繫土地與人之間的關係，避免土地價格淪為度量土地價值的唯一尺度。
為回應輿論，政府於2012年1月修正公布新版土地徵收條例，雖有納入民間團體所提的保護優良農地、公益性及必要性之審查、改採市價徵收補償、針對中低收入戶訂定安置計畫等提議，但民間團體仍認為應以聽證取代不具備實質效力的公聽會，讓民眾意見得以完整陳述、避免公聽會流於形式；另外民間團體則一再呼籲以「市地重劃」取代「區段徵收」，更進一步要求將土地徵收條例中的「區段徵收」完全刪除。
必要之惡之存廢
區段徵收是由政府發動的強制性徵收，是奠基在公共建設的土地需求，以補償方式買斷土地所有權，所有權人可選擇現金補償或領回抵價地；市地重劃則可由民間或政府啟動，民眾在重劃前後仍保有土地持有，差異在於必需提供一定比例的土地，作為公共設施用地或折價抵付重劃過程衍生的費用。國內目前仍有許多重大的公共建設仰賴區段徵收取得土地，例如各地的高鐵車站特定區或正在辦理中的桃園航空城。強制地取得土地提供建設與發展，看似著眼於經濟發展的非常手段，然而這樣的手段真的創造、提高了政府、地主以及其他民眾的「公共利益」嗎？
區段徵收對於地方政府而言，無疑是一道土地價值的旋轉門，看似讓低價值、低稅收的土地轉作高價值的工業、商業與住宅使用。已有統計資料明確指出，臺灣都市計畫區面積增加速度已與人口減少的現實脫節，亦即都市計畫區與可實現的容積，已超過未來人口減少後之居住、活動需求。然而新闢都市計畫一再增加、通過，一方面是地方政府對老舊市區機能調整的怠惰；再者地方政府貪婪於是土地增值、低價取得公共建設用地與土地標售的財政收入，加上中央政府對整體國土利用缺乏規劃，致使面對地方政府圈地式、蛙跳式的新闢都市計畫，毫無管制能力，放任地方以徵地方式填補財政缺口形成常態。試問，有哪一任民選縣長在任內沒有推動或通過區段徵收案件呢？
大埔案的過程確實透露出區段徵收的種種弊病，例如地方政府對「公共利益」與徵收必要性的闡述不明，暴露浮濫徵收的問題；徵收過程的協議價購流於形式，而非充分告知與協議。這些僅是徵收制度上未確實執行的問題，若能充分改善這些程序，並妥適照顧土地分配過程中需要安置的住戶，甚至在土地使用上平衡不同價值與目的，將徵收限縮在一定範圍內，避免浮濫徵收、充分溝通與尊重是徵收制度上需要改變的方向。若修法方向是將區段徵收方式刪除，完全回歸市場機制的一般徵收，有助於政府推動公共建設、回應時局發展之需嗎？況且若以零碎方式徵地，用到哪裡徵收到哪裡，勢必將會有造成實質環境發展的參差，如都市計畫區內道路連通、公共設施闢建與周邊發展不同調等問題，同時也替未徵收土地的地主留下喊價空間。
不只是一部法令的問題
臺灣的土地制度是奠基於私有財產制度，換言之，除了部分私有土地（如農地）受到買賣管制外，無論任何涉及空間需求的活動，都必需經由市場手段。長期以來土地價格便存有「公告土地現值」、「市價」雙軌行情。前一波對土地徵收條例修法已將徵收改為依市價徵收，已意味政府以喪失低價徵收的手段，對興闢公共建設的土地徵收成本將回饋到現有財政支出當中。即便是在財務規劃上以開發後的收益作為平衡，也將堆高後續開發成本，勢必將轉嫁成為房價。對於土地徵收制度，如果僅止於第一次重分配過程的公平性，恐怕無法真正落實土地正義。
土地徵收的問題，除了補償的價格問題外，應該是人與土地的分離。民眾一旦失去賴以維生、賴以居住的土地、建築，在臺灣當前地價、房價與勞動條件下，幾乎就等同於破產，因此一次性土地買斷的作法，恐怕已經不能回應當下民眾對失去土地的恐慌。再者土地再經政府處分後，往往形成建商推案炒作的標的，這一夕倍翻的獲益，又為財團所獨佔。一來一往間形成巨大的貧富落差，這豈又是所謂制度當中期盼落實的公共利益？正因政府始終沒有具體回應徵地制度所造成的社會分化，又僅是藉由制度規定便宜行事，也因此廢止區段徵收的論點日益高漲，幾乎已是公權力可信度的危機。
區段徵收並非全然不可行，只是在制度設計上仍可調整具有收益性的土地儲備機制，如徵收後納入土地銀行，以土地入股的方式，將後續轉賣私人開發的收益，提供撥付予被徵地居民；或是以地易地、以房易房方式，使被徵地居民的生計不受影響，這些都是在徵收制度中應被納入的部分。再者，對於土地持有與交易之賦稅手段，才是利害之所在，隨著市價徵收，公告現值也應回歸市場交易行情，讓真實的交易所得浮現，才能進一步按所得、持有價格徵稅。也因此，土地徵收制度應當被調整，但不是全盤消減政府的行政工具與能量，相對的是如何讓政府保有對土地調度的能力，同時也維繫民眾對土地的基本需求，這才是制訂法令所需要思考的。否則，全盤以市場機制作為制度設計，對於稀缺性的土地資源，恐怕將是淪為資本競逐的對象、恐怕農田將消逝的更快、小土地的持有者將更快淪為一無所有的人，而屆時國家公共建設的推動，恐怕只有看財團臉色的份了。