文／花俊雄

聯合國人權理事會第38屆常會於6月18日在日內瓦召開，聯合國人權事務高級專員札伊德•拉阿德•胡笙抨擊美國總統川普的「零容忍」移民政策已造成美、墨邊界有近2000名移民兒童與父母分離。胡笙表示：「任何國家尋求以這種虐待孩子的手段嚇阻父母是泯滅良心的做法。」19日下午，美國常駐聯合國代表妮基•黑莉和國務卿蓬佩奧在國務院向媒體宣布美國決定退出人權理事會，儘管美國作為理事會成員的任期要到2019年才屆滿。

胡笙的嚴厲抨擊並不是美國退出人權理事會的主要原因，蓬佩奧和黑莉指責人權理事會「長久以來對以色列存有偏見」。蓬佩奧指出，理事會對以色列持續不斷的攻擊是不合理的。自從成立以來，理事會譴責以色列的決議，超出了譴責世界其他任何國家的總和。黑莉稱，「長久以來人權理事會一直是侵犯人權者的保護者，政治偏見的汙水坑」，是「虛偽自私」的機構，「是對人權的嘲弄」。黑莉指出，美國一直呼籲對人權理事會進行改革，但沒人跟隨附和。

美國退出人權理事會令人失望，但並不感到意外。因為美國與人權理事會自成立以來就互相看不順眼。

2006年3月15日第60屆聯合國大會以170票讚成、4票反對和3票棄權壓倒性的多數通過第60/251號決議，成立人權理事會，取代人權委員會。當時小布希總統派駐聯合國的代表就是今日川普的國家安全顧問波頓投了反對票，之後美國抵制人權理事會長達3年，直到2009年歐巴馬總統時才因新西蘭的禮讓當上了人權理事會成員。

人權理事會係聯大下屬機構，總部設在瑞士日內瓦，由47個成員國組成，按照公平地域分配原則，亞洲組13國、非洲組13國、拉美組8國、東歐組6國、西方組7國。理事會成員由每個地區推舉出自己的候選人，然後由聯大193個會員秘密投票選舉產生，必須獲得半數以上會員國支持才能當選，任期3年，只能連選連任一屆。自成立以來，中國曾於2006年、2009年、2013年、2016年分別以143票、167票、176票和180票4次獲選為理事會成員國。

理事會每年召開3次屆會，會期共計10周，分別在3月、6月和9月舉行。此外，應理事會成員要求，獲至少1/3成員（16國）支持，理事會可就緊急人權情況舉行特別會議。迄今理事會共召開了38屆常會，並就巴勒斯坦和其他阿拉伯被占領土問題、蘇丹達爾富爾、海地、科特迪瓦、利比亞、敘利亞、中非、「博科聖地」、布隆迪、南蘇丹人權狀況等問題舉行了27次特別會議。

理事會的一項重要工作是開展國別人權審查（普遍定期審議），對所有聯合國會員國的人權狀況進行評估。各會員國每4年向理事會提交本國人權狀況報告，接受理事會審查。

在人權理事會上，美國和以色列簡直就像一對難兄難弟。自詡為「人權衛士」的美國經常拿著人權議題對別國指手畫腳，但它在理事會上經常被懟。在2015年5月人權理事會對美國人權狀況普遍定期審議會議上，122個國家的代表對美國的人權問題提出批評和建議。美國自身諸如種族歧視、過度執法、在關塔那摩基地無限期關押囚徒並施加酷刑等問題在理事會上廣受詬病，最近對移民「零容忍」的移民政策拆散家庭的舉措更被批評違反了《兒童權利公約》（迄今美國仍沒有簽署該公約）。

更多的時候，美國被懟還是因為它對以色列死心塌地的支持。

巴勒斯坦和其他阿拉伯被占領土人權狀況是聯合國歷時最久、最棘手的問題，人權理事會自成立以來每屆常會議程項目7固定審議這個問題，至今已通過超過70項針對以色列的決議，而且每項決議都以極大的差距獲得通過。美國曾試圖讓理事會取消這個項目，但遭到嚴重的挫敗。

項目7 審議的問題集中在加薩地帶巴勒斯坦人的處境。加薩地帶是被以色列嚴密封鎖的地帶，很多人都將它形容為世界上最大的露天監獄。在一個大約300多平方公裏的狹窄土地上，生活著200多萬巴勒斯坦人，這200多萬人的生活都依賴外部的補給，而外部補給都要經過以色列的口岸。在每一次以色列進行大規模報復時，加薩地帶都會出現國際社會所關注的人道主義問題或者人道主義災難。

今年3月30日，加薩等地又爆發了抗議示威，其導火線是美國總統川普不顧中東及歐洲盟友和全球其他國家發出的嚴重警告，並不惜違反聯大和安理會的相關決議，於2017年12月6日，宣示美國正式承認耶路撒冷為以色列首都的地位，聯大緊急會議於12月21日以128票讚成，9票反對，35票棄權通過決議要求美國撤銷承認。2018年5月14日美國將駐以色列大使館從特拉維夫遷往耶路撒冷。

以軍的暴力高峰出現在5月14日，當天共有60名巴勒斯坦人喪生，約1360人被實彈射傷。這是2014年加薩沖突以來，巴勒斯坦人死亡人數最多的一天。迄今共有116名巴勒斯坦人死亡，其中包括15名兒童，另有超過1萬2千人受傷，其中3500多人是被以軍的子彈所傷。許多死傷的巴勒斯坦人手無寸鐵，卻被實彈擊中後背、前胸、頭部和四肢。

人權理事會5月18日召開第28屆特別會議以29票讚成，2票反對（美國和澳大利亞），14票棄權（包括英、德、日等國）通過決議，譴責以色列違反國際人權法和聯合國相關決議，在加薩等地對巴勒斯坦平民過度使用武力，並決定緊急派遣獨立國際調查委員會，對暴力事件開展調查。

美國退出人權理事會的理由跟它退出聯合國教科文組織如出一轍，主要都是指責它們長期以來對以色列存在深刻的政治偏見，其次則是批評這兩個機構缺乏效率，必須進行根本改革。

人權觀察人士表示，川普政府作出這一決定並不令人意外，但這一決定表明美國似乎只關心以色列，對於巴勒斯坦人的苦難無動於衷。川普今年還把美國給聯合國近東巴勒斯坦難民救濟和工程處的捐助大砍了80%。許多盟友試圖說服美國留在理事會，甚至許多讚同美國對理事會的長期批評的人都認為，美國應該積極在內部改革理事會，而不是退出。但黑莉批評那些與美國價值觀相同，鼓勵華盛頓留下來的國家不願意認真挑戰現狀。黑莉在退出的講話中提到，今年他們在紐約一直在做不懈的努力，美國的團隊在那裏會見了125個會員國，並分發了草案文本。他們所會見的幾乎每一個國家原則上都同意，並在私下裏表示，人權理事會需要明顯的、重大的、系統性的變化，但沒有任何其他國家有勇氣加入美國的行列。在巴勒斯坦問題上，美國極力偏袒以色列讓它陷於孤立，在中東問題上即使是美國的盟友也和它貌合神離，因此川普所推動人權理事會改革終告失敗，黑莉所說的美國會在人權理事會外繼續領導人權恐怕也將流為一句空話。