國際民用航空組織（ICAO）大會9月27日在加拿大蒙特利爾登場，以「中華台北民航局」名義出發的台灣代表團終究沒能取得入場卷，只能在場外另闢地點，邀集有邦交的小朋友們召開「會外會」，刷刷存在感。2013年，時任民航局局長的沈啓率代表團一行9人，曾經在中國大陸的提議下以理事會主席「特邀貴賓」的身份與會。當時，民進黨台灣智庫執行委員賴怡忠還曾為文批評馬英九「賣台」，讓台灣代表團「從觀察員變成貴賓狗」。如今民進黨當了家，卻落得連入門旁聽的資格都沒有，一般都認為是蔡英文「踏實外交」的重大挫折，也是「維持現狀」的最大諷刺。有媒體就指出，在海峽兩岸缺乏「九二共識」兩岸同屬一個中國的互信基礎下，台灣想要參與國際社會不但「新的進不去，舊的去不了」還可能要面對新一波的「斷交」風潮。但是證諸歷史，「外交」上的受挫往往卻造就了「內政」上的成功，端看執政者如何操作，以及，台灣人民是否願意繼續再買單？

國際民航組織是聯合國的一個專門機構，它的前身是根據1919年《巴黎公約》成立的「空中航行國際委員會」（ICAO）。由於第二次世界大戰對航空器技術發展起到了巨大的推動作用，但也引起了一系列在政治上和技術上的急需國際社會協商解決的問題。因此，1944年在美國政府的邀請下，有52個國家參加了在芝加哥召開的國際會議，並簽訂了《國際民用航空公約》（通稱《芝加哥公約》）。國際民航組織就是根據《芝加哥公約》在1947年正式成立，其宗旨在於發展國際航行的原則和技術，促進國際民用航空安全和有秩序的發展。「中華民國」曾是國際民航組織的創始會員國國之一，但在 1971年隨著聯合國大會「第2758號決議文」的出檯，是年11月19日國際民航組織第七十四屆理事會正式承認「中華人民共和國」政府為中國唯一合法代表，並當選為理事國。

ICAO的徽章上有英文、俄文，阿拉伯文、簡體中文等。

做為聯合國下屬的一個專門機構，國際民航組織必須堅守一個中國原則，執行聯合國「2758號決議」並將台灣的代表團排拒門外，這不是什麼新鮮事。對於台灣當局而言，這樣的結果雖屬「遺憾」，但也在意料之中。雖然，美國亞太助理國務卿拉塞爾，以及美國在台協會（AIT）處長梅健華在行前都不約而同地表示，美國將「鼓勵擴展台灣的國際空間」、「仍致力於支持台灣有意義地參與國際民航組織」。但是，以今日美國國家的綜合實力，早已不是二戰後可以一手撐天的局面可相比擬，在主導台灣參加ICAO會議一事上也無能為力。這是台當局所不願樂見但也瞭然於胸的現實。問題在於，蔡英文當局在明知沒有取得大會邀請函的情況下，還通令「民航局」、「外交部」和華航、長榮等民航業者代表前往加拿大闖關，到底所為何來？

坦白說，蔡英文當局深知自己手上可資操作的籌碼並不多，這種知其不可而為之的「膽氣」，更多的是來自於「出口轉內銷」的需要：只要將「出席ICAO會議」與維護台灣2300萬人「飛航安全」劃上等號，就能夠製造「中共打壓台灣」的口實，再度招喚台灣人「悲情意識」，藉由「反中議題」的操作來轉移自身在內政、民生和兩岸關係上一連串的政策失誤。對蔡英文當局而言，承認「九二共識」恢復兩岸制度性協商，維持兩岸關係和平發展，本來就不是她的政策目標；積極參與東亞集體安全機制（美日軍事同盟），製造海峽兩岸「冷對抗」的政治格局，才是她最終實現「中華民國現狀獨立」的必由之徑。最近傳出，蔡英文要啓用陳水扁時期曾任「外交部長」的田弘茂出任海基會董事長，引起海峽兩岸輿論界的熱議。日前，田洪茂在接受媒體採訪時，矢口否認他參加過台獨運動，並脫口說：「現在，不是中華民國已經獨立了嗎？」可以說是一語道破了當前兩岸關係所面臨的癥結，既說明了蔡英文當局在兩岸問題上的政策取向，也標誌著新舊兩代台獨政治集團在理論、路徑與「國家」形態的差異和分歧。

過去以基本教義派為首的台獨理論和設想，是企圖通過所謂「台灣民族論」的建構和「公民投票」的手段來兌現台灣獨立的主張。想要實現這個意圖，首先就要虛構出一個在歷史、文化甚至在血緣上有別於中華民族或漢民族的新興的「台灣民族」，並以此為據，通過「住民自決」的手段，建立所謂的「台灣民族國家」。這種沒有歷史與科學根據的「台灣民族論」，一方面缺乏國際法的依據，一方面在島內深化族群的衝突，更重要的是，踩踏了北京當局在台灣問題上不可逾越的紅線，也沒有國際霸權勢力敢公然表態支持。

因此，民進黨以蔡英文為首的黨內少壯派另闢蹊徑，尋思在傳統的「民族建構」理論之外，引進「公民民族主義」的國家建構來混淆「治權」和「主權」的差別，企圖以維持「中華民國憲政體制」來偷渡台灣「現狀獨立」的政治主張。蔡英文當局認為，「在台灣的中華民國是一個從1949年就已經正式獨立的『主權國家』，其有效統治範圍僅及於台、澎、金、馬」。她和她的同僚所堅持的理由是，「 1949年成立於北京的中華人民共和國政府，其法律和政府體系從未一刻有效的及於台灣」。因此，49年撤退來台的國民政府，透過其貨幣、財政、教育、兵役以及社會保障體系等官僚政策的建立和施行，在歷史上已經完成了在台灣地區的國家建構，所謂「制憲公投」根本是多此一舉。這種國家建構理論的好處在於：一、以「中華民國」的稱謂借殼上市，在國際上製造「兩個中國」，為台灣實質獨立提供一個歷史與理論的依據；二、透過「公民民族主義」論述來團結島內非閩南族裔（包括原住民族和新移民），並以民主和自由為口實來形成「反中拒統」的聯合陣線，藉以長期化、法理化海峽兩岸的分治的現狀。

蔡英文當局近來想要帶領台灣走出「外交困局」的一連串舉措，包括：七月份「農委會漁業署」前往義大利參與聯合國糧農組織漁業委員會（COFI）被拒於門外；九月前往紐約聯合國總部繞場一周的「台灣加入聯合國宣達團」，以及「民航局」勇闖加拿大國際民航組織大會的會外賽；乃至於11月即將上演的APEC峰會台灣特別代表人選爭議，甚至是日後極有可能出現的「斷交潮」，都是為了實現這個終極目標的佈局，不能簡單地認為是蔡英文政府在外交上的「挫敗」。換一個角度想想，只要能夠有效的招喚上個世紀七〇年代以來「中華民國」在外交上遭受中共打壓的歷史記憶和情緒，對台灣民眾進行「命運共同體」的政治動員，上述的失敗都可以算是「出口轉內銷」策略的成功。只是，台灣人民還真的願意買單嗎？