■ 費沖之

前人債，後人愁

臺灣都市計畫體系一面使價值低廉的農地轉變為價值倍翻的建地，另一面也加深了土地私有的各種意識型態。（網路圖片）

臺灣現代都市的發展始終與國際聯繫，特別是在都市計畫體系的發展過程，戰後在政府部門因應農轉工的加工出口經濟模式，衍生國民住宅以及隨著都市擴展的土地需求，透過「海歸派」空間規劃專業菁英，引入了許多不同的都市規劃，特別是與地政制度深刻結合的重劃或徵收方式，一面使價值低廉的農地轉變為價值倍翻的建地，另一面也加深了土地私有的各種意識型態。

在戰後許多都市，伴隨工業興起，也帶來城鄉移民的居住課題，透過都市計畫手段，的確解決都市發展與產業發展的問題，都市邊緣的大小地主莫不期盼徵收與發回的建地，再轉手開發商換得一筆可觀的收入。有為者無須等待，通過地方選舉成為自治首長、民意代表，直接掌控土地重劃的權力。在短短的任期內，無視既成都市環境居民實質需求，卻老把遠光投在市郊未開發的農地、甚至毫不避諱闢路直通自家土地，順帶造福裙帶關係的樁腳土地。

於是，空間規劃菁英們在圖紙上所描繪的社區生活，很快便落實在土地上，先是幾條主要道路開通、不久房地產商便開始揚起新建工地的塵土，一排排的透天厝、騎樓店鋪、一戶一戶的人進駐亮燈了。可是這才發現，美好社區圖像裡頭的公園、學校、市場竟還停在計畫書的圖紙裡，甚至還有幾條巷弄上擋著房子無法通行；這才突然發現，原來地方政府還沒完成整個都市計畫，特別是那些公共設施，不僅是沒有興建、營運的財源，甚至連土地都還未完成徵收。這個未徵收土地、未完成開闢的狀態一拖就超過了25年，政府擺明著公開賴帳，還給這類的土地起了一個名稱，這就是「公共設施保留地」。

根據內政部統計，臺灣各縣市待徵收的公共設施保留地總面積高達2.57萬多公頃，整體徵收費用高達7.25兆，其中新北市就有6千多公頃的土地待徵收，桃園縣徵收費用則高達1.67兆。這筆歷史債務一方面如前所述來自地方的土地、金權與政治勾羈，另一方面其實也反應著臺灣都市計畫體系過於剛性的缺陷。雖說計畫趕不上變化，然而正是世道變化使得計畫本質性的思維喪失作用。

越理越大的爛賬

檢視這些未徵收的土地的使用分區，主要是道路、學校用地、市場用地、機關用地、停車場、公園。除了部分道路與公園近年通過容積移轉方式暫時解決部分徵收問題，其他用地問題仍懸而未決，甚至都超越法定保留的年限。逐一檢視，學校與市場用地部分依照人口與服務範圍劃設；另外部分機關用地則部分依服務範圍劃設，部分依個別機關需求劃設。而讓人好奇的，這些用地原本劃設的需求，為什麼消失了？如果僅僅只是以「少子化趨勢」、「機關需求消失」、「傳統市場零售業被超市取代」等理由，僅止於以現象解釋現象，而未觸及都市環境變化的結構性因素。

機關用地的消失，代表從國家支持的集體消費模式，轉向依賴自由市場的治理方式。舉例來說，公立衛生所的機能可能被財團投資的醫療集團取代、原來專辦公共工程的單位工程隊被民間營造廠商取代，政府組織的縮編，正巧符合新自由主義思維下倡導「小而美」的政府型態。在新自由主義大旗下，大有為的政府消失了，取而代之的並非是更具效率與公平的行政組織，相反的卻是公共事業、資源的私人化，包含各種公營事業的公司化、民營化，而公有土地資源的大量釋出，非但並未解決民眾的居住需求，反而屢屢推高地區的房地產價格。

治理方式的改弦易轍，公共資源再分配不平均的結果，使得民眾更依賴市場、等同於依賴以資本力量控制生產與流通的財團，下場便是停滯的薪資與不停上漲的物價，「少子化」不過就是民眾經濟拮据的現實抉擇。少子化作為治理結果，卻又淪為政府話語中人口變化的自然現象，再為釋出公共設施保留地的原因。同樣的，反應在都市土地上的公共需求並未消失，只是被標價為消費的標的，或者遭到政商集團拒絕排入都市環境的討論議程中。

以都會地區的住宅需求而言，政府處置方式仍以鼓勵民眾進入住宅市場，而都市地區的公有土地在排除驅趕舊居民後，交由財團以各種光鮮的名目再開發，如臺北「華爾街」、「六本木」，完全拒絕回應民眾深切急迫的居住需求。不僅僅是無法回應居民需求，就連要增加基本的消防、警政設施都無法覓得獨立完整的土地，只好與公園或學校「共構」。對於都市環境治理，從過去未解決的債務到今天吃盡老本出賣家產，這本爛帳越理越大！

爛帳再生的話術

內政部日前提出「還地於民」的構想，預計4年內分批釋出近4,000公頃的公設保留地，通過重劃變更的方式，使公設保留地變更為住宅區或商業區，一來地主可分回60％的土地減低長年積怨，二來規劃地方政府可取得40％的土地回饋，是一個看來美妙的多贏方案，但還是走釋出公共資源的老路，並無任何新意。內政部甚至認為，此類公共設施用地的釋出，有助於平抑都市地區的房價！而無視住宅問題癥結在於資金的浮濫。

未徵收的公設保留地對持有的地主而言，是其財產使用的限制，但只看這類土地私有這方面的性質，只會推擬出私有化的政策，而忽略另一半的公共性。都市計畫並非沒有檢討機制，特別是每5年1次的通盤檢討，都仍維持相當可觀的公設保留地，證明這些土地仍有其公共性需求存在。今日草率解編將更限縮都市維生與防災系統的空間，更無法為日後都市新生課題（如社會住宅、新興文創產業發展基地、大眾運輸場站等）保留土地資源。再加上，現實中土地資源分配幾乎是由地方政商聯盟所持，釋出公設保留地是綁樁的高招，解編政策推出的同時，也是公設保留地炒買的起點，最終結果卻是由市民共同承擔低比例的公共服務，以及惡劣醜陋的居住環境。這以然是可以預見的各種效應與後果。

對於公設保留地這類「半公半私」的特殊性質，為了保持其公共的性質，並且發揮一定的作用，仍可適當藉助市場的力量，譬如以土地入股的方式讓這些公設保留地形成土地銀行，並且在土地出租、使用有收益的狀況下適度回饋地主。然而癥結點都不在於各別公設保留地處理的問題，而是在土地、建物的交易與持有的稅收手段，不從稅收與財政債務的平衡解決地方建設經費短缺的問題，反而持續釋出各種公有、半公有的資產，其結果將是得利者者繼續得利，而負債者承擔更多的債務。這不是還地於民，反倒是把公開賴的帳，加倍奉還給被高房價、無住屋壓迫得喘不了氣的升斗小民。