從政府停擺週期看美國兩黨如何鬥法

■ 蔣旭峰

繼美國前總統柯林頓，在1995年底至1996年初遭遇聯邦政府非核心部門停擺後，現任總統歐巴馬也遭遇了政府關門16天，並剛剛平息了風波。兩次政府停擺間隔17年，但其成因和解決方式，有著驚人的相似之處，但也有顯著的不同。理解這些異同，對於理解美國民主、共和兩黨的執政理念差異，和政府停擺的週期律，有借鑒意義。

名曰兩黨預算交鋒，其實是兩黨會在各種重大經濟、社會政策上交火。美國兩黨之所以選擇預算這一戰場，是因為美國政壇的制衡機制較多，兩黨在存有分歧的議題上決策效率不高，但是政府預算一旦不能獲批，將會造成政府停擺的危機效應，從而可以迫使對方在短期內做出讓步。

柯林頓與共和黨主導的國會參眾兩院，在1995年因新財政年度的預算安排發生衝突，共和黨拿政府關門和拒絕調高公共債務上限相威脅。根據柯林頓在自傳《我的生活》中的回憶，共和黨當年提出三個條件：一是要提高醫療保健項目的保費標準，二是要削減教育、環保等專案的政府開支，三是要放鬆政府的環保監管標準。而17年後，導致政府停擺原因與此非常相像。今年兩黨預算衝突的導火線是歐巴馬醫改法案，兩黨目前批准的臨時撥款議案，是根據近年來幾輪削減開支談判所達成的2013財年預算標準。

自從雷根總統以來，所有的政府停擺都出現在參眾兩院和白宮的府會分治期間，政府停擺成為兩黨鬥法的工具。在過去30多年中，府會分治期若是與重大改革政策出爐重疊，將成為政府停擺的頻發期。共和黨總統雷根8年執政，遇上多達8次政府「斷糧」。在他任內，民主黨牢牢控制著眾議院，雷根的減稅、小政府主張和民主黨想要增加教育、基礎設施、社會福利開支的觀點嚴重衝突。

在二戰後的美國，任何手中掌握參眾兩院的民主黨總統，都希望能在擴大社會福利上有所建樹，共和黨則把控制福利開支視為己任。醫療保健和醫療補助項目，都是詹森總統在民主黨手握參眾兩院壓倒性多數時的重大成就。歐巴馬醫改力圖實現接近全民醫保的目標，是繼詹森總統之後美國醫療體系最大規模的改革，共和黨人對此強烈反對在情理之中。自從共和黨2011年重獲眾議院主導權後，已經採取了約40次給醫改法案開倒車的立法行動。10月1日既是2014財年的開始，也是醫改法案的重要支柱健保交易所的啟動之日，共和黨內保守派提出批准預算要和醫保延期實施相捆綁的方案，最終導致政府關門。

在今年的財政僵局中，歐巴馬曾向柯林頓請教應對政府停擺的經驗。與柯林頓一樣，歐巴馬也保持了強硬姿態。儘管歐巴馬表示政府停擺沒有贏家，但是主流民調顯示這次共和黨失分更多。同樣，在1996年政府停擺後的大選中，共和黨保住了參眾兩院的多數席位，但是失分較多，雖然在參議院增加了3個席位，但在眾議院丟掉4個席位，柯林頓在大選中更是戰勝了政府關門的談判對手、共和黨參議院多數黨領袖。

柯林頓在1995年決定接受政府關門前，已與當年共和黨眾議院議長和參議院領袖有過多輪磋商；但在今年政府關門前，兩黨除了公開指責外，並未舉行任何實質性磋商，這是一個顯著差別。分析人士認為，原因在於共和黨內的保守派要求禁止給歐巴馬醫改撥款，或是醫改延期實施的要價太高，雙方存在質的分歧，而非預算細節上量的區別。雙方不具備對話的條件，這反映出目前美國兩黨觀念分歧加重，和缺乏妥協意願的現狀。

柯林頓時期的政府關門和今年另有一個顯著差別，共和黨迫使政府在1995年11月13日起關門6天，和從12月15日起關門3周的重要目標，是實現財政平衡。第一次政府停擺後，雙方的預算分歧尚未完全消除，柯林頓認為還需再有一次政府關門，方可達成兩黨妥協。兩度關門後，柯林頓向國會提交了七年內實現財政平衡的預算案，促成了聯邦政府1998至2001年無新增財政赤字的局面。2001年之後，美國再也沒有出現過財政盈餘。

今年關門風波的緣起，是共和黨不切實際地想要撼動醫改法案。風波解決後，歐巴馬並未提出控制財政赤字攀升的有力舉措。目前，國會的兩黨預算協商小組，正在試圖彌合3月份兩黨各自提出的預算版本，民主黨的版本並未提出財政平衡的目標。這反映出赤字財政已成為美國的新常態，儘管財政赤字在以每年約1兆美元的驚人速度膨脹，但過去10年間，美國在任總統都把短期經濟增長，看得比財政紀律更為重要。（新華社）